在北京市東城區景山街道的人大代表之家內，人大代表們為北京市接訴即辦立法獻計獻策 （圖片由北京市人大常委會提供）

馬亮

北京市自2019年以來推行的接訴即辦政務熱線工作,取得了一系列顯著成效,有力解決了超大城市治理面臨的棘手難題,并探索出一條可復制可推廣的城市治理新模式,為推進城市治理創新做出了貢獻。2019年,“接訴即辦”入選“中國媒體十大新詞語”“首都城市治理網絡輿情熱詞”。

2021年9月,北京市人大常委會審議通過《北京市接訴即辦工作條例》并自公布之日起實施。作為國內首部規范接訴即辦工作的地方條例,這為推動接訴即辦工作法治化提供了北京方案。總結北京市接訴即辦工作取得的成績,診斷接訴即辦存在的問題,展望接訴即辦的未來,有利于進一步做好接訴即辦工作,并帶動更多城市創新城市基層治理,推進國家治理體系與治理能力現代化。

超大城市千頭萬緒

作為一座超大城市,北京面臨的突出難題是,如何調動各級黨政部門和基層組織的工作積極性,推動以人民為中心的城市治理。2018年,北京市推行“吹哨報到”機制,通過街鄉吹哨、部門報到,引導市區兩級職能部門來關注和解決基層組織“看得見,管不了”的問題。2019年,北京市在此基礎上提出接訴即辦工作機制,通過12345市民熱線服務進行集中統籌,加強對市民訴求的響應與處理。

在位于北京亦莊的北京市市民熱線服務中心12345企業熱線專席話務大廳，工作人員正在接聽企業來電。（新華社發，宋婷婷攝）

經過三年的探索,北京市接訴即辦形成了一套行之有效的城市治理創新機制,具體表現為民主參與、議程設置、績效管理、協同治理、迭代創新等機制。

民主參與機制。習近平總書記曾指出,“時代是出卷人,我們是答卷人,人民是閱卷人。”接訴即辦明確由市民和企業來命題和出題,政府負責答題,最后由人民群眾來評價。聚焦垃圾分類、物業管理等群眾身邊的“關鍵小事”,接訴即辦確立了民有所呼、我有所應的工作理念,強化了廣大市民的主人翁地位,真正體現了“人民城市人民建,人民城市為人民”的價值取向,也是全過程人民民主的真實寫照。

議程設置機制。一座超大城市需要管理的問題千頭萬緒,議程設置則確定哪些問題進入政府議事日程并得到優先解決。過去政府部門和領導干部強調抓大事情,上大項目,對群眾身邊的小事往往關注不夠。群眾的急難愁盼看似小事,卻是城市管理者的“國之大者”。接訴即辦將群眾反映的問題作為各級黨政部門優先重視的重要問題,使領導干部能夠真正把群眾的問題當成自己的問題來解決。

協同治理機制。城市運行過程中的很多問題看似不起眼,卻牽一發而動全身,往往難以有效破解。接訴即辦可謂一竿子插到底,打通了基層治理的“最后一公里”,強化了跨部門協調、跨層級聯動和網格化管理,使政府管理與社區治理有機結合,為協同治理城市難題提供了抓手。2021年以來,北京市在接訴即辦的基礎上提出未訴先辦,通過“每月一題”等機制聚焦難點痛點問題主動治理,進一步破解城市治理普遍存在的被動響應問題。

績效管理機制。過去政府績效考核關注GDP等統計數字,但是對人民群眾的安全感、獲得感、幸福感等關注不夠,績效管理的人民性不足。接訴即辦基于響應率、解決率、滿意率的“三率”量化考核排名,將監測對象分為先進類、進步類、整改類和治理類“四類”,并通過區委書記月度工作點評會進行績效溝通。接訴即辦用一把尺子來衡量各區、街鄉鎮和職能部門,形成了比學趕超的“賽馬”氛圍,極大地釋放了各級政府的績效潛能。

迭代創新機制。萬事開頭難,接訴即辦工作從摸索試驗到成形成熟,從無人知曉到家喻戶曉,經歷了無數次的改革創新和升級迭代。恰恰是接訴即辦自身的持續迭代和不斷創新,才使其從1.0版開始不斷微調優化,解決一個個迎面而來的難題并日臻完善。

在黨建引領之下,民主參與機制厘清了問題從哪兒來,議程設置機制確定了哪些問題得到重視,協同治理機制明確了問題如何得到解決,績效管理機制界定了問題如何進行評判,迭代創新機制使接訴即辦工作持續優化。上述機制首尾相連,形成了城市全生命周期的閉環治理體系,也奠定了接訴即辦的成功基礎。

工作人員正在接聽熱線電話。新華社 發 彭子洋 攝

問題如不理順,可能演變為新基層負擔

北京市接訴即辦取得的成績有目共睹,但是也存在值得關注的突出問題。這些問題不僅影響北京市如何進一步推動接訴即辦工作,也涉及其他城市如何學習借鑒北京經驗。

首先,當前接訴即辦仍然依賴以壓力型體制為主的問責和激勵,而如何將壓力轉化為動力,使領導干部和公職人員能夠有更強的內源性動力,是特別需要解決的問題。接訴即辦使各級黨政部門特別是基層組織承受著巨大的考核和問責壓力,剛性壓力固然能夠發揮巨大作用,但韌性不足。基層負擔較重,近些年基層有一定減負,但是接訴即辦如果不能理順關系,可能演變為新的基層負擔。

其次,接訴即辦實現了全市一盤棋,將各類訴求統籌到市級層面進行督導解決。但是,如何使基層問題在基層解決,避免群眾訴求上下來回低效流轉,也是同樣值得關注的問題。接訴即辦特別要提升基層治理的主動性,增強基層自治能力,從來回反饋走向一鍵直達,從接訴即辦走向未訴先辦,從被動響應走向主動治理。

再次,接訴即辦引起了各級領導干部的“高度重視”,但是各類顯性和隱性的運行成本也居高不下。特別是一些地區和部門為了提高成績和名次,不惜投入巨大的人力財力物力,甚至為個別無理訴求而片面讓步和委曲求全,導致行政資源的低效利用和不公平配置。我們既要肯定接訴即辦取得的效果,也要考慮接訴即辦帶來的各類成本和潛在風險。

最后,接訴即辦需要主要黨政領導全程參與,強調“書記抓,抓書記”,將其作為“一把手”工程進行推動。很多地區的政務熱線松一陣緊一陣,同領導更替和重視不夠有很大關系。至關重要的是加強制度化,使接訴即辦工作具有可持續性和穩定性,否則可能面臨人走茶涼的挑戰。

城市生命體感知系統

北京市接訴即辦工作建立了一套相對健全的體制機制,積累了豐富的經驗,也打造了一支覆蓋各級各部門的人才隊伍。特別是接訴即辦機制運行剛滿一年就遇到新冠肺炎疫情,經受住了疫情防控帶來的超負荷運轉壓力,并成為創新城市治理的總抓手。展望未來,接訴即辦將繼續發揮其連民心、達民意、暢民情、聚民智、惠民生的群眾工作路線作用,并帶動更多城市打造以人民為中心的社會治理機制。

首先,接訴即辦將成為城市生命體的感知系統,為城市傾聽民聲提供渠道,為城市預警風險提供信息。接訴即辦背后的政務熱線和社交媒體連著成千上萬的市民企業,其訴求五花八門,反映的“城市之聲”對應了北京市提出的“七有五性”。要提高接訴即辦的戰略層級,以接訴即辦為城市治理的總入口,將其打造成為感知城市生命體征的總平臺,為領導決策、政策執行和評價反饋提供全方位支撐。

其次,接訴即辦將進一步提升智能水平,創新城市問題解決機制,實現問題識別、流轉、分析、解決和反饋的智能化,使之成為智慧城市的重要模塊之一。北京市每年收到的市民電話超過千萬通,接訴即辦積累和沉淀了海量數據,但是這些數據的轉化利用還遠遠不夠,數據的關聯度、顆粒度和精準度還不足。要推動接訴即辦大數據分析,加快接訴即辦數據和其他部門數據互聯互通,充分發揮大數據分析的巨大作用,使接訴即辦工作更加智能化,并輔助各個職能部門高效開展業務工作。

最后,接訴即辦將成為踐行全過程人民民主理念的重要載體。接訴即辦不是市民企業提出問題,然后袖手旁觀等著政府解決問題。市民企業不僅會提出個人或家庭的訴求和問題,而且應建言獻策和集思廣益,為公共事業貢獻聰明才智和力量。“朝陽群眾”“西城大媽”是北京熱心市民的典型代表,接訴即辦也將帶動更多市民企業同政府合作發現公共問題,合作設計解決方案并合作提供公共服務,實現美好城市的共建共治共享。(作者系中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授)