【摘要】近年來，中央層面推動整治形式主義為基層減負工作成效顯著，但在實踐層面仍存在若干深層次問題：一是對形式主義的認知存在偏差，未能準確把握其本質特征；二是減負措施與整治形式主義的聯動機制尚未有效建立；三是權責體系不匹配與考核機制不科學等結構性矛盾依然突出。產生這些問題的根源在于：行政管理理念實效性不足，有待更新；考核導向的路徑依賴問題仍然存在；部門協同不足，數據壁壘尚未破除；職責邊界模糊，導致工作泛化問題。對此，建議強化制度頂層設計、完善跨部門協同治理機制；完善績效管理體系，彰顯績效本源價值；優化政府間事權配置，明晰部門與崗位職責邊界。

【關鍵詞】形式主義 基層減負 考核主義 基層治理 【中圖分類號】D62 【文獻標識碼】A

近年來，我國在整治形式主義為基層減負方面，取得顯著成效，主要體現在以下三個方面：一是政策體系日趨完善。自2018年中共中央辦公廳印發《關于統籌規范督查檢查考核工作的通知》以來，中央層面陸續出臺一系列重要文件，包括2019年《關于解決形式主義突出問題為基層減負的通知》、2020年《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，以及2024年頒布的《整治形式主義為基層減負若干規定》。在這一政策框架下，各地政府積極推進“六減”工作：減會議、減文件、減督查考核、減報表、減掛牌、減政務APP，形成系統化的減負格局。二是基層獲得感切實提升。調研數據顯示，基層公務員普遍反映工作壓力有所緩解。例如，有受訪者表示，“現在基本能夠按時下班，加班頻率明顯降低”；另有受訪者談到：“會議和文件減少了，督查考核更加規范，我們可以把更多精力放在服務群眾上”。這些反饋印證了政策實施的顯著成效。三是技術創新助力減負增效。部分地方政府積極探索數字化減負路徑，如推行“一次錄入、多方共享”的數據管理模式，運用智能機器人開展日常巡查，引入人工智能輔助公文寫作等。這些創新實踐為基層減負提供了技術支撐。

同時，不可忽視的是，基層形式主義的整治仍存在深層次矛盾。一個值得關注的問題是，一些既有研究，多將形式主義的矛頭指向基層的上級部門，認為只要整治好上級部門的形式主義要求，基層負擔自然減輕。但實際情況更為復雜：在中央政策指導下，雖然上級部門減少了會議、文件和督查考核，規范了問責制度，但仍有部分基層干部反映負擔沉重。這一現象表明，形式主義問題具有系統性特征：不僅來自上級，也涉及基層；既有管理技術問題，也有管理機制與理念問題。當前減負工作面臨的困境，需要我們突破單一歸因思維，從體制機制、權責關系、考核評價等多維度進行深入剖析。只有準確把握問題的本質特征和內在邏輯，才能找到真正有效的解決路徑。

基層調研中發現的關于整治形式主義為基層減負面臨的挑戰

基層與上級單位對于形式主義的概念認知存在差異。黨的十八大以來，中央非常重視基層減負問題，出臺一系列政策指導基層減負，總體來看，這些政策聚焦基層實際，體現了中央對基層的關注，對民生的重視，著力為基層排憂解難，讓基層公務員輕裝上陣，積極投身為人民服務的實踐。例如，切實精簡文件、嚴格精簡會議、統籌規范督查檢查考核、規范借調干部、規范政務移動互聯網應用程序管理、規范明晰基層權責、規范創建示范和達標活動等七個方面。但同時，這些政策也在一定程度上反映出，一些基層部門及其公務員將形式主義僅僅歸因于上級部門。而在實踐調研中發現，基層的上級部門也同樣頗感無奈，他們認為，“我們確實給基層減負了，但上級給我們的任務很重，我們已經將基層認為的形式主義減到最低，但是必要的會議還得開，需要發的文還得發，必須的檢查還得做，否則，我們無法完成上級交辦的任務”。可見，基層與上級對“會議、發文、督考、借調、權責、達標、數字技術”等方面有著不同理解，在此，亟需明晰形式主義的概念和內涵。

要想弄清楚什么是形式主義，必須先明白什么是“形式”。《辭海》對“形式”的解釋為：事物內在內容的外在表現方式，既包括具體形態，也涉及抽象結構或規范。而“形式主義”的解釋為：片面追求形式而忽略內容的一種形而上學的觀點、方法和作風。實際上是務虛思想在行為中的體現。但是，判斷一項工作到底是不是形式主義，立場不同則看法不一。

從管理者角度看，形式是必須的，是承載管理意圖、管理目的、管理方法、管理技術的重要載體。在中國古代，“漢所以能制九州者，文書之力也。以文書御天下”，其中，數據的登記與記錄就來自4000多年前的原始社會，根據《史記》的記載，大禹為了治水而進行人口調查，“禹平水土，定九州，計民數”。在15世紀的歐洲，備忘錄、日記賬和分類賬要編上號碼并注明日期、所有交易的文件都要詳盡完備并永久存檔、定期核查以便內部掌握。然而，在被管理者看來，這些信息、數據、表格對于他們的工作本身而言，可能并沒有多少功用，很可能被當作形式主義。

因此，我們認為，判斷一項工作是不是形式主義，主要看它對上級、基層和人民群眾的價值和意義，如果對各方都毫無價值和意義，則說明這項工作就是形式主義，而這種價值和意義，本質上就在于能否為人民群眾提供及時、有效、令人滿意的公共服務。2025年1月6日，最高人民法院院長張軍在2025年度“最高人民法院法官講壇”第一講中提出：“凡是不利于審判執行提質增效的所謂管理、考核，對基層法院都是負擔，要堅決廢止；凡是有利于審判執行提質增效的，可能是壓力，更是責任，但不能看成是負擔。”該論述就解讀了這一判斷原則。

由機制不暢帶來的基層負擔依然難以減少。持續深化整治形式主義為基層減負，能夠為基層干部干事創業創造良好條件。但是，基層負擔的產生是多方面的，形式主義是其中一個重要來源。在實踐中，在嚴格的減會、減文、減督考、減評比、減APP、明權責等措施下，基層形式主義確實不斷減少，但也出現形式主義新變種。例如，有的基層部門將多個會議合并開，增加了會議的容量和時間；有的基層部門削減紅頭文件數量，但“紅頭”變“白頭”、文件通知變微信通知，下達的任務并無減少，基層負擔并無減輕，等等。我們在調研中發現，在排除形式主義的問題之后，一些基層公務員必須完成的無謂的行政工作量依然不小。這也說明，困擾基層的機制問題，是引發基層負擔的另一深層原因，我們把這些負擔稱之為“非形式主義”負擔。

權責不匹配、責能不一致，導致形式主義問題。目前，各級編辦正在抓“三張清單”（權力清單、職責清單、負面清單）的梳理，“三張清單”有利于基層厘清權責劃分，確保責權一致、責能一致。但在具體落實上，還存在很多現實問題。一是職責劃分不清晰。例如，某鄉村開展美麗鄉村建設，可是在其職責清單中，大多是配合工作，如“配合做好采煤塌陷地綜合治理相關工作……配合做好土地整治相關工作……配合做好河道、水庫、飲用水源地……等污染防治的監督管理……”總共有15項配合工作，但具體以什么方式配合、權責如何劃分并不明確，這就為日后加重基層負擔埋下隱患。二是權責不匹配，有責無權。在法治社會，干部要依法辦事、依法行政，如果上級在下達工作任務和責任的同時，卻不愿意下放相應的事權和資源，就必然導致基層一線“小馬拉大車”的結構性困境。

過度考核引發形式主義問題。當前基層負擔重的主要原因之一，是上級的考核內容仍然很多，尤其是過程性考核相對偏重。在調研中我們發現，有的上級單位將大量日常工作的過程列入考核指標體系，由此造成過度考核。這些過程性、指標化的考核導向，不僅增加基層干部的工作負擔，影響察實情、出實招、辦實事，還會造成基層虛浮之風、引發形式主義，使本應起到督促引導作用的考核成為黨員干部干事創業的桎梏。

形式主義與基層負擔的因果鏈條

考核機制設計不合理。我國行政部門多采用“壓力型體制”的運行模式，植根于“目標—考核—獎懲”的考核主義范式，將目標逐級分解并與獎懲掛鉤。在“一級考一級”的行政傳導機制下，指標壓力最終傳導至基層政府。這種機制在實踐中容易產生雙重負面效應：一方面，考核目標層層加碼，超出執行者的承受閾值，催生出各種形式主義的應對策略；另一方面，由于考核目標制定不完善，壓力傳導機制不科學，基層即便能夠完成考核任務，也往往以工作人員的身心超負荷為代價。長此以往，可能會助長形式主義歪風，挫傷基層干部干事創業的積極性，形成“越考核，越形式主義”的惡性循環。這種現象暴露出當前考核機制在設計上存在缺陷，亟待系統性改革。

考核權力規制不足。對基層的考核本質上是一種行政權力，但在現行體制下缺乏對這種權利必要的制度約束。從權力運行的實際看，考核主體在指標設置、周期確定、方式選擇等方面具有過大的裁量權，容易異化為“權力任性”。更深層次的問題在于，一些基層單位考核文化，過度強調工具理性，忽視公共部門應有的價值理性。考核權濫用導致“凡事務必考核”的行政生態，這看似是加強管理，實際上是過度考核，不僅違背現代治理理念，更助長形式主義、加重基層負擔、降低工作實效。因此，必須從公務員考核理念、制度和方法，公權力制約等維度進行系統性改革，真正為基層松綁減負，讓干部有更多時間和精力抓落實、謀發展。

部門協同的數據壁壘。雖然機構編制部門通過“三定”方案明確了各部門的職責邊界，但在數字化轉型過程中，仍然有新的治理難題出現。例如，一些職能部門為強化條線管理，紛紛建立獨立信息系統，這導致基層部門陷入“一人多端、一事多報”的困境。這種“指尖上的形式主義”現象，折射出部門主義思維與數字化轉型之間的深刻矛盾。其根源在于缺乏統一的數據標準和協同共享機制，使得職責清晰化反而成為“數據孤島”形成的助推劑。

職責法定的制度空白。現行體制在職責劃分上存在“宏觀清晰、微觀模糊”的特征。雖然通過“三定”方案和地方組織法明確了各級政府和部門的權責范圍，但對公務員個體的職責邊界卻缺乏法律界定。這種制度空白極易導致三個典型問題：能者多勞的“鞭打快牛”現象、工作任務的無限擴張，以及考核目標的隨意加碼。這些問題的本質是行政權力在微觀運行層面缺乏法治約束，需要通過完善公務員職責法定化制度予以解決。

推進基層減負、促進基層工作提質增效的對策建議

引入西方管理理論要與中國實情相結合。當前，我們在引進西方管理理論過程中，存在“重技術移植、輕語境適應”問題。管理理論的產生與發展都具有特定的歷史背景和制度環境，如泰勒科學管理理論誕生于美國工業化初期，韋伯官僚制理論形成于德國現代化進程。引進和使用這些管理理論，必須建立在對中國行政生態深刻理解的基礎之上。實踐表明，缺乏本土化改造的管理理論移植往往導致“水土不服”，這在基層治理中表現為考核指標脫離實際、管理流程繁瑣等形式主義問題。近年來，中國特色治理創新為破解這一困境提供了新思路。“街道吹哨、部門報到”的協同機制、“接訴即辦”的快速響應系統等創新實踐，體現了“黨委領導、政府負責、社會協同”的中國治理智慧。這些源自本土實踐的創新探索，既吸收了現代治理理論的精髓，又充分契合了中國的政治體制和文化傳統，為切實減輕基層負擔提供了行之有效的解決方案。因此，我們應持續深化實踐、深入挖掘并系統總結這類因地制宜的治理方法，以全面提升基層治理效能。

整治形式主義為基層減負是一個系統工程，需多部門協同參與，做好頂層設計。基層減負是一項系統性工程，建議建立由中央辦公廳牽頭的跨部門協調機制，統籌推進以下改革：第一，職責邊界厘定：由中組部會同編辦制定科學的職責清單，明確基層政府的權責范圍。建立職責調整的法定程序，防止隨意向基層轉嫁工作負擔。第二，考核體系重構：需要國辦做好政府績效管理中考核權的管理和規范。推行“三減一優”改革方案，即精簡考核指標數量、減少考核頻次、簡化考核流程、優化指標結構。合理壓縮過程性指標，突出結果導向。第三，數據資源共享：由國家數據局牽頭建設統一政務平臺，打破“數據孤島”，實現“一次采集、多方共享”，提高數據利用效率，等等。

對基層的考核管理要回歸根本目的。對基層進行考核管理具有多重功能，但根本目的是為了激發基層組織活力，促進基層提升工作效能，為此需要考慮三個方面的再設計。一是樹立關鍵績效指標（KPI）思維。“上面千頭線、下面一根針”，基層工作千頭萬緒，但是基層公務員編制及數量有限，績效考核必須抓住具有決定性作用的關鍵指標進行考核。二是設計考核指標動態管理機制，根據現實變化動態優化考核指標體系。三是完善績效獎勵舉措。合理的獎勵機制能提升績效考核效果。對于需要監測，但又無法統一納入指標的工作內容，應采用單項獎勵制度。

推動治理重心下移。《中華人民共和國憲法》第3條規定：“中央和地方的國家機構職權的劃分，遵循在中央的統一領導下，充分發揮地方的主動性、積極性的原則。”伴隨國家治理體系和治理能力現代化的深入推進，優化政府間的事權配置，健全充分發揮中央和地方兩方面積極性的體制機制，理順中央、省、市、縣和鄉各級國家機關的權責關系，其重要性日益突出。促進基層工作提質增效、推動基層減負，要求推動治理重心下移、權力下放、力量下沉。

【注：本文系國家社會科學基金項目“我國基層政府公務員工作動力及其機制創新研究”（項目編號：22BZZ072）階段性成果】

【參考文獻】

①翰君：《為基層干部松綁減負要常抓不懈》，《學習時報》，2023年7月7日。

②《辭海》(第六版）第2冊，上海：上海辭書出版社，2009年。

③《習近平談治國理政》 (第三卷)，北京：外文出版社，2020年。

來源：?人民論壇?

作者：?中國政法大學政治與公共管理學院教授、博導 胡曉東