燒餅是各地干部群眾的家常美食，但如果基層治理“翻”起了“燒餅”，就讓人實(shí)在吃不消了。半月談?dòng)浾咦罱诨鶎诱{(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，一些多部門交叉施政的領(lǐng)域存在決策“翻燒餅”現(xiàn)象。部門之間“神仙打架”，基層成了“角力場(chǎng)”，讓基層干部做工作左右為難，基層群眾利益受到嚴(yán)重?fù)p害。

“神仙打架”：大棚項(xiàng)目很好，建在地上不行

中部一農(nóng)業(yè)大縣規(guī)劃了一個(gè)“農(nóng)光互補(bǔ)”的光伏農(nóng)業(yè)一體化項(xiàng)目，市縣領(lǐng)導(dǎo)都大力支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自上級(jí)獲知，該項(xiàng)目把光伏發(fā)電電池板裝在農(nóng)業(yè)大棚頂上，電池板之間留有較大間隙，不會(huì)跟大棚內(nèi)的蔬菜“搶”陽(yáng)光雨露;大棚高度是普通大棚的3倍，可以實(shí)現(xiàn)多層栽培，正好發(fā)展立體農(nóng)業(yè)和觀光農(nóng)業(yè)。而且，大棚發(fā)的電不僅可以并入電網(wǎng)售與電網(wǎng)公司，還可以用來完善大棚的照明、保溫等功能。一個(gè)項(xiàng)目，兩份收入，讓干部們備受鼓舞。

大棚就這樣建起來了，一切都符合預(yù)期。只是，當(dāng)收益即將裝進(jìn)群眾腰包時(shí)，“不速之客”駕到。

縣國(guó)土部門找到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人：你們這個(gè)項(xiàng)目建在了基本農(nóng)田上，是破壞耕地保護(hù)“紅線”的行為，必須限期整治，否則就要對(duì)負(fù)責(zé)人問責(zé)。

干部們當(dāng)場(chǎng)傻眼了：“項(xiàng)目啟動(dòng)的時(shí)候，我們反復(fù)征求了上級(jí)意見，發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部門都說可以，還讓我們加快建設(shè)進(jìn)度。結(jié)果都搞好了，國(guó)土部門又跟我們說不行，要么拆棚子，要么摘帽子!”

怎么辦?干部們又跑到縣里去探問，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，整改的壓力比上馬的動(dòng)力大得多，只得把項(xiàng)目設(shè)施陸陸續(xù)續(xù)拆掉，“農(nóng)光互補(bǔ)”落得個(gè)“拆光不補(bǔ)”。

如此部門“神仙打架”，并非這個(gè)縣基層干部群眾格外倒霉。半月談?dòng)浾卟稍L發(fā)現(xiàn)，吃了上級(jí)施政“翻燒餅”的基層干部群眾，遭遇的困境種類繁多。

規(guī)定“神仙打架”，“土”政策與惠民策互為“矛”“盾”。中部某山區(qū)貧困縣歷來男子娶妻難，有的即便結(jié)婚，也因生活貧窮妻子離家出走。一些建檔立卡貧困戶反映，當(dāng)?shù)卣雠_(tái)產(chǎn)業(yè)扶貧貸款政策，實(shí)施過程中放貸部門卻規(guī)定，沒有結(jié)婚證的不能貸款。

決策“神仙打架”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部陪著“拔河”。徹底關(guān)停還是轉(zhuǎn)型升級(jí)，讓洞庭湖區(qū)某縣的造紙業(yè)2017年陷入長(zhǎng)達(dá)7個(gè)月的“拉鋸戰(zhàn)”。分管工業(yè)的縣領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為，只要行業(yè)淘汰了落后設(shè)備，引進(jìn)新技術(shù)實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)，沒必要關(guān)停，縣里也不用背負(fù)一次性補(bǔ)償?shù)呢?fù)擔(dān);分管環(huán)保的縣領(lǐng)導(dǎo)則認(rèn)為，造紙廠無論如何轉(zhuǎn)型升級(jí)污染隱患都難消除，必須徹底關(guān)停……鄉(xiāng)鎮(zhèn)不知選哪條路走，有的開了“同意轉(zhuǎn)型”的口子，企業(yè)聽話買了設(shè)備，孰料年底上級(jí)連續(xù)發(fā)文，湖區(qū)造紙廠無論大小三年內(nèi)全部騰退。一些造紙企業(yè)因此上訪，壓力全落在了鄉(xiāng)鎮(zhèn)頭上。

政出多門：“各唱各的調(diào)，各吹各的號(hào)”

受訪的基層干部指出，治理“翻燒餅”，一方面在于部分政策制定時(shí)隨意性較大，“腦袋一拍有了、胸脯一拍干了、大腿一拍壞了”;另一方面也是官員“本位主義”作怪，上不了解宏觀政策，下不關(guān)心基層民意，只守著自己的“一畝三分地”做決定。

——決策隨意，“非程序化”埋“打架”根源。

華中科技大學(xué)教授趙振宇認(rèn)為，一些政策、法規(guī)之所以會(huì)出現(xiàn)“打架”現(xiàn)象，是因?yàn)闆Q策過程存在“非程序化”亂象。官員或圖省事，或貪專斷，導(dǎo)致決策偏離程序軌道，喪失了民主基礎(chǔ)和科學(xué)性，直接后果就是各級(jí)政府部門之間政令不統(tǒng)一，立法、司法和行政更無法有力配合，有效制約，帶來許多荒唐的行政成本，也給公權(quán)力“尋租”留下空間。

——片面重視部門利益，“鍋”統(tǒng)統(tǒng)甩給基層。

湖南省農(nóng)村發(fā)展研究院首席專家陳文勝認(rèn)為，“翻燒餅”治理的背后是部分上級(jí)單位唯自身、唯部門利益為重，“各唱各的調(diào)，各吹各的號(hào)”，事前不了解基層實(shí)際，群眾利益和鄉(xiāng)鎮(zhèn)難處更不在心上。

采訪中，有基層干部反映：當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)不但要重視縣委、縣政府的綜合考核，還要應(yīng)對(duì)縣里很多部門的考核，三天兩頭得簽責(zé)任狀，動(dòng)不動(dòng)“有關(guān)部門”就來個(gè)一票否決。“他們掌握專項(xiàng)資金、項(xiàng)目分配大權(quán)，都得罪不起，出了問題，鍋只好我們來背。”

——精準(zhǔn)對(duì)接淪為空談，項(xiàng)目竣工才提“紅線”。

受訪的基層干部認(rèn)為，基層要實(shí)施一個(gè)項(xiàng)目，必然會(huì)涉及多個(gè)部門，各部門雖說都是照章辦事，但更習(xí)慣關(guān)起門來辦，部際協(xié)商不暢通，對(duì)接機(jī)制不健全，往往基層要到項(xiàng)目竣工才知道還有此前沒聽過的“紅線”，往往賬單填了填罰單，損了經(jīng)濟(jì)，丟了形象。

精準(zhǔn)“勸架”：法規(guī)要理清，權(quán)責(zé)要對(duì)等

受訪的專家和基層干部呼吁，要避免決策“打架”，需進(jìn)一步規(guī)范政策、法規(guī)的制定流程，把依法行政落到實(shí)處，更需建立科學(xué)的問責(zé)機(jī)制，讓政策制定者和執(zhí)行者權(quán)責(zé)對(duì)等，從制度上強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)的責(zé)任和意識(shí)。

部分地方已著手規(guī)范出臺(tái)政策、法規(guī)時(shí)“各自為政”的問題。湖北省人大常委會(huì)法規(guī)審批工作處處長(zhǎng)鄭文金介紹，修改后的立法法，除賦予設(shè)區(qū)市、自治州人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)職權(quán)外，還賦予地方政府規(guī)章制定權(quán)。為夯實(shí)“監(jiān)督防線”，湖北省人大常委會(huì)明確提出，省、市(州)人大常委會(huì)和省人民政府要加強(qiáng)對(duì)市(州)政府規(guī)章的備案審查監(jiān)督。

同時(shí)，湖北還提出四個(gè)“不得”原則，其中包括不得違反上位法的規(guī)定，不得有地方保護(hù)主義，不得違背法定程序等內(nèi)容。

曾就減少政策“打架”問題提交專項(xiàng)提案的全國(guó)政協(xié)委員梁靜建議，相關(guān)部門要把工作做到前面，在政策法規(guī)修訂前，由法制辦對(duì)有關(guān)“打架”法規(guī)的適用問題予以明確，提高政策的可操作性。在政策法規(guī)的制定過程中，可定期召開聯(lián)席會(huì)議，以民主討論“勸架”。

“要經(jīng)常性地對(duì)已頒行的政策法規(guī)進(jìn)行梳理和處理，及時(shí)對(duì)有沖突的內(nèi)容進(jìn)行廢止、修改和補(bǔ)充完善。”梁靜說。趙振宇則強(qiáng)調(diào)，決策出臺(tái)的程序化安排需要形成制度，盡力杜絕“拍腦袋”決策。

一些基層干部認(rèn)為，真正消除“部門打架”，還要以更加科學(xué)的問責(zé)機(jī)制為保障，實(shí)現(xiàn)發(fā)令者和基層執(zhí)行者權(quán)責(zé)對(duì)等。“只有這樣，才能改變少數(shù)部門‘亂發(fā)號(hào)施令，不全局考慮，不承擔(dān)責(zé)任’的現(xiàn)象。”陳文勝說。（半月談?dòng)浾?周楠 梁建強(qiáng)）

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