打造“軟環境”：用“制度紅利”取代“關系紅利”

半月談記者

一個地方發展環境的吸引力和競爭力，很大程度上取決于當地制度供給的質量。半月談記者在廣東、江西、江蘇等多地調研了解到，黨的十八大以來，多地圍繞給企業松綁、為創業提供便利、明確政商交往尺度、促進公平競爭等創新制度供給，打造良好“軟環境”，激發市場活力，提升了經濟發展質量。

權力做“減法”，服務做“加法”，市場活力做“乘法”

一些企業感受最深的變化是，過去政府什么都要管，現在著眼于依法履職，著眼于為企業解決實際困難，權力做“減法”、服務做“加法”、市場活力做“乘法”，地方制度供給“好戲連臺”。

政府權力“瘦身”，辦事速度決定生產力。如今，“不見面”審批辦事新模式正在江蘇、江西等地推廣。以“網上辦、集中批、聯合審、區域評、代辦制”為核心，以“不見面”為原則，以“見一面”為特例，審批改革“新招”獲企業和群眾“點贊”。

去年4月，南京市棲霞區誕生了全國第一份“不見面”審批發放的營業執照。通過手機發出申請、上傳材料及后臺集中審批，全程只需20分鐘，營業執照就以郵政EMS快遞寄出。辦理此類個體工商營業執照，過去平均需要10個工作日。

借助全省電子政務共享數據統一交換平臺，江西省市縣三級已有3萬余項行政審批事項入網辦理，部分事項實現“一次不跑”。截至去年10月，江西累計取消下放行政審批事項373項，省市縣三級行政審批事項分別精簡58%、68%和34%。

去年10月，光大生物能源(貴溪)有限公司綜合部經理周倢“一次沒跑”，只通過網上提交資料、網上回復信息、網上直接修正，3天內就辦好了外商投資企業設立備案。“我人在外地，坐著高鐵通過手機看辦事進展。”

在改革開放先行地廣東，政府更是不遺余力推行和深化“放管服”改革。目前，廣東全面推廣全程電子化商事登記，全面實行外商投資審批改備案管理，全面實施企業簡易注銷登記改革。

通過一系列“放管服”制度改革，市場活力不斷顯現。2017年廣東全省實有市場主體總量歷史性突破1000萬戶，外商投資企業數突破13萬戶。2017年新登記市場主體195萬戶，同比增長20.7%;新登記企業90.4萬戶，同比增長14.4%，均位居全國第一。

從“招商”到“招才”，搭平臺、給政策，提升核心競爭力。過去，地方政府把招商引資作為發展地方經濟的法寶。如今，搭建平臺吸引優秀人才，建設人才高地成為創新發展不可或缺的動力。

在廣州，近年來政府出臺《關于加快集聚產業領軍人才的意見》《廣州市人才綠卡制度》等多項人才政策，加速國際創新創業人才聚集。2018年廣州市政府工作報告顯示，2017年廣州累計發放人才綠卡3300張，新入選國家“千人計劃”專家65人，引進創新創業領軍團隊21個、各類領軍人才58人。人才為廣州高質量發展提供了更有力的支撐。

2017年9月，在江西省委人才辦的牽頭下，7家國內知名風投機構與7家前沿科技人才創辦的企業進行市場化對接，達成明確合作意向。通過政府引導，撬動社會資金聯動配合，解決創業者的痛點難點問題。此外，江西還創新成立省人才創新創業引導基金，吸引社會力量加盟，基金總規模7.5億元，為人才創業提供從資金供給到市場開拓、產品研發等全方位綜合服務，助各類人才邁過創新創業的“第一道坎”。

構建新型政商關系

政商交往過程中，“關系”二字最為微妙。親密的政商關系被不少企業視為一種商業資本，認為“與政府官員關系好，企業發展才有靠山”“關系才是第一生產力”。黨的十八大以來，在全面從嚴治黨的大背景下，部分地區一些官員怕踩紅線，又出現了“談商色變”、遇企業能躲則躲的現象。

2016年4月，廣東省紀委在全國較早印發《關于推動構建新型政商關系的若干意見(試行)》，以開清單的方式給政商交往提供了一張“明白紙”。

正面清單明確了政商交往的邊界，劃出了干事創業的“安全區”。比如，機關單位工作人員經批準可“參加企業符合規定的各類活動”“由企業按照當地公務接待標準提供工作餐”。

“清單出臺前，很多領導干部到企業調研都不吃飯，有時候為了中午趕回食堂吃飯，只跑一家企業就走了。”廣東一鼎科技公司副總經理廖衛平說：“不吃飯反而讓政商關系越來越疏遠。清單出臺后，領導逐漸敢上門了，吃個工作餐，聊聊心里話，大家都沒什么心理負擔。”

負面清單厘清灰色地帶，為政企行為確定禁區底線。比如，明令禁止干部接受可能影響公正執行公務的宴請，禁止違規出入私人會所或接受旅游、健身、娛樂等活動安排。

對企業行為也有詳細規定。非公有制企業及其負責人不得為機關單位工作人員及其配偶、子女及其配偶和其他特定關系人理財;也不得以不正當渠道或非法手段影響機關干部人事任免、公共決策、公務執行等。

“現在不喝酒也能干好工作。”廣州立白集團總裁陳凱旋接受媒體采訪時感慨地說，清單管理出臺后，政府與企業聯系更緊密了，面對面交流多了，背靠背現象少了，雙方關系更融洽了，企業發展也有了信心，更有底氣了。

完善制度建設成為地方政府改善營商環境的重要抓手。去年，北京出臺《關于率先行動改革優化營商環境實施方案》，進一步提升投資審批效率，優化營商環境。廣州出臺《關于進一步提升法治化營商環境的工作意見》，從健全營商環境制度規范體系、嚴格規范涉企行政執法行為、強化企業合法權益司法保護等多方面打造公平透明、可預期的營商環境。

既要“硬實力”，也要“軟環境”

不斷涌現的制度供給創新折射出地方政府發展理念之變。

從唯GDP論到注重高質量發展。今年的全國兩會上，記者注意到一個顯著的變化：地方官員人大代表中，提GDP增速快慢的聲音少了，比發展質量高低的聲音多了;提投資規模的聲音少了，比創新能力的聲音多了;提“大拆大建”的聲音少了，比生態環境的聲音多了……各地政府明顯將高質量發展擺在更突出的位置，并謀劃部署相應的制度安排和政策供給。

廣州經濟總量從1978年的43億元增長到2017年超過2萬億元，年均增長速度超過13%。廣州市市長溫國輝坦言，廣州經濟快速發展的背后，城市基礎設施、公共服務、資源環境都面臨較大壓力，發展模式和方式需要轉變。“下一步，我們要研究制定推動高質量發展的指標體系、政策體系、標準體系和績效考評體系，繼續下大力氣把推動高質量發展的工作做好。”溫國輝說。

優惠政策與投資發展軟環境“融合施策”。“從拼土地、拼資源，到拼政策，再到拼軟環境，真不是說說而已。簡單地拼資源和政策沒有可持續性，我們從工作當中深切體會到，營商環境也是生產力。”江蘇省南京市棲霞區委書記邢正軍說。

廣州開發區經歷了從政策驅動到投資環境取勝的轉變。作為全國首批國家級經濟技術開發區，改革開放之初，廣州開發區在引進外資等方面享受諸多政策優惠，如對外商所得合法利潤匯出時免征匯出稅等。進入現階段，國家規范清理稅收等優惠政策力度越來越大，開發區雖仍有一定的獨立管理權限，但原有政策優勢弱化。

廣州開發區圍繞“科技創新”與“實體經濟”兩大關鍵詞，憑借“政策+投資發展軟環境”融合施策，走出一條創新驅動發展的新型發展道路。去年7月，雪松控股集團總部大樓在廣州開發區動工。集團董事長張勁接受記者采訪時表示，之所以將總部大樓項目落在開發區，正是看中了開發區的營商環境。“總部項目從拍得用地到動工僅用了兩個月。開發區政府高效、透明的政務服務，給了企業信心。”

簡化流程：福建地稅推行“最多跑一趟”優化服務  宋為偉 攝

改革爭鋒：必須在制度供給賽道上較量

半月談記者

改革開放40年來，我國經濟成功地實現了跨越，并躍升為世界第二大經濟體。持續的市場化改革，推動生產要素大規模從農業部門向制造業和服務業部門自由流動，是上一輪經濟轉型取得成功的重要動力。

黨的十九大報告指出，中國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。新一輪經濟轉型同樣要向改革要動力、向創新要活力、向制度供給要競爭力。通過創新制度供給，提供更有利于發揮市場對資源配置起決定性作用的制度環境，正成為區域“改革賽跑”的焦點。

競爭轉向：從“GDP排位賽”到“軟環境大比拼”

落戶“零門檻”、買房有補貼、創業給政策……去年以來，武漢、長沙、成都、西安等10多個城市，先后出臺力度罕見的人才政策。“搶人大戰”如火如荼!

從過去招商引資“爭項目”到如今招商引智“搶人才”，競爭目標的轉向預示著更高維度的區域競爭。而在這場區域競爭中勝出的關鍵，在于打造良好的“軟環境”，焦點在于提供優質的制度供給。越來越多的地區意識到，良好的“軟環境”就是生產力，優質的制度供給就是競爭力。

地處沿海的廣東，正是得益于率先進行的商事制度改革，營造了創新創業的“洼地效應”，市場主體出現“井噴式”增長。

在上海、廣東、天津、福建等地設立的自貿試驗區更是通過先行先試、制度創新，形成了一大批可復制推廣、正在全國落地生根的改革經驗，有力地推動了經濟換擋升級。正如國家發改委副主任寧吉喆所言：“城市與城市之間、地區與地區之間，營商環境是一個客觀評價，大家要拿出這樣評價的辦法。我們共同努力，不斷改善全國各地的營商環境，讓企業、公民在生產生活方面更加便利，讓我們的經濟更有活力。”

“我們越來越深刻地感受到，營商環境的好壞不僅直接影響每個企業的發展，更關乎一個地區的未來。”江西吉安國家高新技術產業開發區管委會主任陳曉東說。

江西鷹潭市常務副市長張福慶介紹，去年8月浪潮軟件集團子公司落戶鷹潭，借助網上申請、部門聯合審批等，僅用1小時就完成了受理、審核、核準、發照等全部審批工作。2017年，當地引進物聯網產業項目50多個，已經集聚華為、中興、百度、阿里巴巴、騰訊等161家物聯網龍頭企業。

“深化改革是跨越高速增長到高質量發展歷史關口的關鍵一招。”南昌大學經管學院教授彭迪云說，在新一輪技術革命和產業革命浪潮下，有很多新經濟元素出現，新業態、新產業、新產品、新商業模式等層出不窮，促進新舊動能轉換，重在打破要素自由流動的制度障礙。

制度供給：吸引核心要素的強力“磁鐵”

經濟發展進入新常態，增長轉軌、結構轉型、動能轉換所需的核心要素如人才、資金、技術等的集聚，無不指向優質的制度供給。

淘汰落后產能，培育新興動能，打通產能升級“通道”。如何推動供給隨著市場需求的變化而做相應調整，又如何使得廠房、設備、人員、資金等要素從過剩的領域退出來，進入有需求的領域，這是必須面對和亟須解決的問題。

政府工作報告顯示，5年來,我國在淘汰水泥、平板玻璃等落后產能基礎上，退出鋼鐵產能1.7億噸以上、煤炭產能8億噸，安置分流職工110多萬人。

2016年初，廣東率先出臺了首個省級供給側結構性改革總體方案，涵蓋“三去一降一補”五大方面。隨著供給側改革的深入推進，廣東經濟增長質量效益雙提升，一批高科技企業異軍突起，為廣東經濟新一輪創新驅動、集約發展奠定了基礎。

我國還擁有世界上規模最大的人力人才資源，這是創新發展的最大“富礦”。促進新動能培育還需通過制度供給激發人才活力，營造鼓勵創新創業的環境。

減稅降費、“放水養魚”，降低企業制度性交易成本。隨著勞動力、土地、環境、資源等各類要素成本進入上升期，進一步降低企業成本是各地優化制度供給的著力點之一。在財政收支矛盾較大情況下，著眼“放水養魚”，我國率先大幅減稅降費。

以江西為例，近年來當地大力開展“降成本、優環境”專項行動，2年累計出臺130條專項舉措。經濟下行壓力下，減稅降費政策被企業譽為“及時雨”。截至2017年底累計為企業減負超過1000億元。

不斷優化的營商環境推動江西經濟持續平穩快速發展。統計數據顯示，2017年，江西省生產總值突破2萬億元，增長8.9%，增速連續3年保持在全國“第一方陣”，創造了新常態下經濟協調發展的“江西速度”。

江西的探索絕不是個例，簡政、減稅、降費有望成為未來各地重點發力的工作。據寧吉喆透露：“接下來將對企業開辦、納稅、施工許可、水電氣報裝、不動產登記等事項大幅精簡審批，促進‘證照分離’改革擴容提速，進一步減輕企業稅負，大幅降低非稅負擔。”

放權不甩包袱、不松監管，營造公平競爭的市場環境。只有管得住，才能放得開。破解市場調節的“劣幣驅逐良幣”效應，打造良好“軟環境”，離不開公平公正的市場監管措施。加強監管一方面要通過機構改革破除過去“各管一攤”的弊端，一方面也要借助互聯網新科技力量減少尋租空間。

宜春市騰達置業有限公司負責人蔡義龍與窗口單位有過多年“打交道”的經歷。在他看來，過去，只要有熟人即便材料不齊全也能通融通融，現在都是網上平臺，審批更現代、更公平，就算是“鐵哥們”也通不過。

為解決“多頂大蓋帽管一頂小草帽”等問題，一些地區探索綜合聯動監管和分類監管。例如，浙江杭州市企業信用聯動監管平臺于2016年8月正式啟用后，在部門間推動實現企業信用信息交換共享，企業信用聯動監管取得較好進展。

改革賽跑：從理念到行動的高維競爭

新一輪競爭大幕已經拉開，誰能在優化制度供給上棋先一著，誰就會贏得發展主動權。在區域多維競爭中，制度供給創新無疑是對一個地區干部素質能力、作風建設、治理體系和治理能力等的綜合檢驗，也是更高水平、更高層次的比拼。

破除固有思維，擁抱新發展理念。從某種意義上說，如今經濟社會發展最稀缺的不是資本、人才，而是科學有效的制度供給，是一個能讓市場在資源配置中起決定性作用的制度環境。事實上，在上一輪競爭中，企業投資落戶最看重的是優惠政策，而如今隨著綜合要素成本的上升，越來越多的企業反映，相比于政策，自己更看重的是以營商環境為基礎的效率成本。

不能把優化制度供給簡單地理解為優惠政策供給。一個地區要實現跨越式發展和“換道超車”并非易事，首要的一點就是解放思想，擁抱新發展理念。“拼政策”的思維理念已經不合時宜。

新經濟時代，新模式、新業態、新產業不斷涌現，新情況、新需求、新問題層出不窮，優化制度供給重在以未來視角布局當下，以超前眼光推動變革。

“法無禁止皆可為”，鼓勵干部敢為人先。改革開放40年來，很多成功經驗都來自地方探索和創新，如商事制度改革、“一枚印章管審批”、“三證合一”登記制度、負面清單管理模式等。這些創新無一不是對現有條條框框的突破。今年的政府工作報告提出，有悖于激勵創新的陳規舊章，要抓緊修改廢止;有礙于釋放創新活力的繁文縟節，要下決心砍掉。

“推動改革創新，要把握‘法無授權不可為、法定職責必須為、法無禁止皆可為’這三條。”彭迪云表示，其中，“法無禁止皆可為”這一條在中西部地區體現得更為迫切，“法律沒說不能做的就應該大膽地嘗試”。

一個地方要推動制度創新，勢必會遇到很多意想不到的難題，而干部是解決難題、創造環境、推動發展的重要力量。在一些地區，由于體制機制不完善，干部怕冒險、怕擔責任的情況不同程度存在。因此，推動制度創新，很關鍵的一條是讓干部容錯糾錯機制真正落實到位，讓想干事能干事的干部在寬容失誤的氛圍里放手去闖，甩開心理包袱大膽去趟。

制度創新要發揚“釘釘子”的精神，咬住目標久久為功。制度的生命力在于執行。涉及利益調整的改革從來不是一帆風順的事情，也非朝夕之功。優化制度供給要拿出“壯士斷腕”的勇氣，下更大決心推進政府自身改革，打破舊有的利益格局，打通阻礙改革的梗阻。

事不避難者進。在“放管服”改革中，有的地區“自我加壓”“刀刃向內”，通過暗訪督查的方式讓干部“紅臉、出汗”。實踐證明，抓住改革痛點、難點精準發力，就沒有突破不了的改革。(采寫記者：李興文、陳剛 余賢紅 毛一竹 周穎 方問禹)

本期“焦點深談”策劃、編輯：鄧伽 李建發

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